吳文其訴上海市虹口區國家稅務局信息公開申請答復案
【要點提示】
《政府信息公開條例》中“商業秘密”和“個人隱私”由行政機關認定。對此，法院應當采用實體審查標準予以復審，有條件地準用現有法律規定、參考理論界通識及指導案例準確認定“商業秘密”和“個人隱私”，防止行政機關利用法律概念的不確定性，濫用公開豁免理由，保障信息公開申請人的知情權。
【案例索引】
一審：上海市虹口區人民法院（2011）虹行初字第33號（2011年8月21日）
【案情】
原告：吳文其
被告：上海市虹口區國家稅務局（以下簡稱虹口國稅局）
上海市虹口區人民法院經審理查明：2010年11月25日，吳文其向虹口國稅局申請公開“（一）申太房屋拆遷公司2002年8月至2004年12月31日稅務變更申請表的復印件；（二）該公司2002年8月至2004年12月31日稅務登記證件的內容”兩項信息。虹口國稅局當日向吳文其出具收件回執。經審查，虹口國稅局認為吳文其申請公開的第（一）項信息中，財務印鑒、企業印鑒和公司電話號碼為商業秘密，個人印鑒為個人隱私，遂于2010年12月10日向上海申太房屋動拆遷有限公司（以下簡稱申太公司）發出意見征詢單，因申太公司于2010年12月14日答復不同意提供該信息，遂根據《政府信息公開條例》第23條之規定，不予公開該項信息；虹口國稅局認為吳文其申請公開的第（二）項信息屬于依申請公開的政府信息，根據《政府信息公開條例》第21條第（1）項之規定可予公開。據此，虹口國稅局于2010年12月15日作出滬國稅虹告字[2010]第6號政府信息公開申請答復。吳文其于2010年12月18日收到虹口國稅局答復及其提供的“上海申太房屋動拆遷有限公司稅務登記證件內容（2002.8—2004.12）”后，向上海市國家稅務局申請復議，復議機關維持了虹口國稅局作出的答復。吳文其不服，認為虹口國稅局公開的申太公司稅務登記證件中的法定代表人與其自行取得的材料不一致，公開內容虛假，其申請公開的信息不屬于商業秘密，虹口國稅局應當公開，遂起訴至上海市虹口區人民法院，請求撤銷滬國稅虹告字[2010]第6號政府信息公開申請答復。
【審判】
上海市虹口區人民法院認為：被告作為行政機關，具有受理向其提出的政府信息公開申請并作出答復的法定職權。原告向被告申請公開的兩項信息均關涉稅務管理方面，根據《政府信息公開條例》第17條的規定，屬于作為稅務管理部門的被告的職權范圍。被告收到原告政府信息公開申請后，認為原告申請公開的第（二）項信息屬于依申請公開的信息，并于法定期限內如實提供給原告。該項行政行為認定事實清楚、適用法律正確、程序合法，依法可予以維持。
對于原告申請公開的第（一）項信息，被告認為財務印鑒、企業印鑒和公司電話號碼系商業秘密，個人印鑒系個人隱私，因權利人不同意公開，故不予公開。對此，本院認為：根據《反不正當競爭法》第10條第3款之規定，商業秘密是指不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益、具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息。而公司電話號碼作為聯系方式是公司開展經營活動的條件之一，財務印鑒、企業印鑒是公司在經營活動中進行意思表示的一種確認形式，三者通過對外公開或出示，發揮其基礎作用，不符合商業秘密不為公眾所知悉的特征，不屬于商業秘密。至于個人隱私，一般是指公民個人生活中不向公眾公開的、不愿公眾知悉的、與公共利益無關的個人信息。而個人印鑒為個人進行意思表示的一種確認形式，同簽名一樣，通過出示發揮其基礎作用，具有對外性，不符合個人隱私不向公眾所公開、不愿公眾所知悉的特征，不屬于個人隱私。綜上，被告認定原告申請公開的第（一）項信息中含有商業秘密和個人隱私，缺乏事實證據和法律依據，應予撤銷。據此，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項、第（二）項第一目、第二目之規定，判決：一、撤銷滬國稅虹告字[2010]第6號政府信息公開申請答復中第一項答復的行政行為，針對原告吳文其的第（一）項政府信息公開申請，被告上海市虹口區國家稅務局應當自本判決生效之日起十五個工作日內依法重新作出答復；二、維持滬國稅虹告字[2010]第6號政府信息公開申請答復中第二項答復的行政行為。
【評析】（---童婭瓊）
政府信息公開的動機和本質是保障公眾對政府信息的知情權。自2008年5月1日《政府信息公開條例》施行以來，其的確在保障公民知情權和監督權、提高政府工作透明度和公信力等方面起到了積極作用，同時也暴露出一些值得思考和亟待解決的問題。如本案關于“商業秘密”和“個人隱私”的認定，由于《政府信息公開條例》并未對兩者進行界定，導致實踐中各行政機關認定標準不甚統一，法院司法審查時往往寬嚴不一，從而影響到政府信息的實際公開范圍。
一、《政府信息公開條例》中關于商業秘密、個人隱私的規定
《政府信息公開條例》體現了政府信息“以公開為原則，以不公開為例外”。在不予公開的政府信息范圍中，商業秘密、個人隱私是主要的公開豁免理由之一，集中體現在《政府信息公開條例》第14條第4款和第23條之中。第14條第4款規定，行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。第23條規定，行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方。
根據上述規定，凡涉及商業秘密、個人隱私的政府信息原則上不公開，除非權利人同意或基于公共利益需要。《政府信息公開條例》對于公開范圍的這一限制，其實是在平衡權利人保密的利益與公眾知情的利益。但缺失商業秘密、個人隱私的明確界定，又使行政機關在進行個案裁量時往往空間過大，成為行政機關拒絕公開政府信息的有利“擋箭牌”。本案即是因被告存在濫用“商業秘密”與“個人隱私”這兩個不確定的法律概念之嫌，拒絕公開政府信息而引發的行政訴訟。
二、商業秘密和個人隱私由誰、依據什么標準認定
《政府信息公開條例》第23條規定，行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見。由此可見，商業秘密和個人隱私的認定主體為行政機關。因以商業秘密、個人隱私限制公開范圍的規定，本就是平衡申請人知情權與第三方保密權的產物，若將商業秘密、個人隱私的認定權交由第三方行使，勢必造成兩種權利的失衡，申請人獲取信息的愿望實際落空。故對于行政機關將商業秘密、個人隱私的認定權交由第三方行使并直接采納第三方認定結論的情況，法院應當認定該行政機關所作出的信息公開申請答復屬事實認定不清。
三、是否必經征詢程序
《政府信息公開條例》第23條規定，行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。結合《政府信息公開條例》第8條、第14條第4款之規定，對于行政機關認為公開信息會影響“三安全、一穩定”等原因而明確不予以公開的情況，征詢程序不是必經程序。因為此時行政機關的決定是不公開，未對第三方保密權造成任何影響，但行政機關必須承擔相應的舉證責任，證明其所作出的不公開決定不因第三方同意公開而有所改變。如不能充分舉證，行政機關將因未經征詢程序而違法。除上述情況外，行政機關應當征求第三方意見，并予以充分尊重。即使行政機關認為不公開相關信息可能對公共利益造成重大影響而決定公開時，也應當先行征求第三方意見。但此時“尊重”體現在行政機關應當將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方，而非采納第三方與行政機關不一致的意見。
四、采用何種司法審查標準復審商業秘密和個人隱私
行政機關對于商業秘密和個人隱私的認定，法院應當采用形式審查還是實體審查，目前還存在爭議。所謂形式審查，即不重新審查是否構成商業秘密、個人隱私，而僅僅對于是否經過征詢程序進行審查，充分尊重行政機關對于商業秘密、個人隱私的認定。所謂實體審查，即重新審查是否構成商業秘密、個人隱私，對于行政機關的認定不能不加判斷地認可。鑒于商業秘密、個人隱私的認定屬信息公開申請答復行為作出之重要的事實依據，為行政行為合法與否的要件之一，法院應當采取實體審查標準予以全面復審，同時也避免行政機關濫用商業秘密、個人隱私的概念，與第三方形成不公開相關信息的合謀。本案即采用實體審查標準，認定被告認為原告申請公開的信息中含有商業秘密和個人隱私缺乏事實證據和法律依據，并予以撤銷。
