“稅不夠，費來湊”，“如果只是通過稅收法定規范了稅，而不進一步規范費，企業的稅收負擔可能不會減輕”
我國已明確要在2020年之前全面落實稅收法定原則。記者在京、滬、魯、豫、皖、浙、閩等地調研發現，各界人士在普遍認同這一原則的同時，對于稅收法定的落實還有一些疑問：稅收法定了，費能不能法定?把稅收暫行條例升級為法律，是否就能實現稅收法定的目標?稅收法定之后，政府如何靈活使用稅收工具?
收費如何有章可循
今年3月，全國人大常委會法工委牽頭起草的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》經審議通過，對現行15個稅收條例修改上升為法律或者廢止的時間作出了安排。
記者在各地調研發現，各界人士對此均給予高度評價，認為這是稅收法定原則在我國立法實踐中邁出的重要一步。但也有部分人士提出了這樣的疑問：政府收入的組成不僅僅是稅，還有大量的非稅收入，收稅法定了，收費能不能法定?
吳欣(化名)是北京一家稅務師事務所的合伙人。近期她在做稅收籌劃時發現，企業對稅收法定普遍歡迎，同時更關心費的法定。“盡管目前十幾個稅的征收是以條例的形式存在，但畢竟是有章可循。相較而言，收費的隨意性較大，且給企業帶來的負擔并不輕，有些企業的繳費金額與繳稅金額幾乎差不多。”吳欣說。
首都經濟貿易大學財政稅務學院教授李紅霞說，過去有一種說法叫“稅不夠，費來湊”，在稅收法定成為原則的背景下，地方政府還面臨較大的增收壓力。“如果只是通過稅收法定規范了稅，而不進一步規范費，企業的稅收負擔可能不會減輕。”
中國政法大學財稅法研究中心主任施正文也認為，目前在政府收入中，非稅收入依然占較大比重，在落實稅收法定的同時，也應通過制定行政收費法的方式，對收費權限、原則、程序以及監督檢查作出基本規定。本文來源：瞭望觀察網
部分受訪的專家和企業界人士認為，目前，我國各級政府事權劃分仍缺乏法律規范，實踐中多以文件形式處理政府間關系，缺乏必要的法律權威和約束力，容易導致事權頻繁上收下放。而為了適應事權的變化，地方往往會以收費的形式實現財力與事權的匹配。如果不理順中央和地方的事權財權關系，稅收法定在地方的落實可能會遇到困難。
李紅霞說，現代國家管理體系通常是一級事權對應一級稅權，未來應明確中央與地方的稅收立法權限和稅收征管權限，就地方稅的稅目稅率調整、稅收減免等事項作出規定。
條例變法律是否完成法定目標
多位受訪的基層稅務工作者表示，他們非常期待稅收法定，“有法可依工作干著才踏實”。但如果稅收法定僅僅是將現有的稅收條例上升為法律，并不能解決實際工作中遇到的所有問題。
河南省一位基層稅務人員告訴記者，法與法之間“打架”往往讓一線征管人員對適用哪個規定感到無所適從。比如滯納金適用的問題，《稅收征收管理法》和《行政強制法》就有不同的規定：前者對滯納金沒有上限要求，后者則規定滯納金不得超出金錢給付義務的數額(即不超出應繳稅款)。
不少稅務人員認為，《稅收征收管理法》是稅務工作的“看家大法”，在各稅種實現立法之前，應盡快理順《稅收征收管理法》與其他法律條文之間的關系，在此基礎上形成完整的稅法體系。對此，北京大學法學院教授劉劍文認為，稅收法定涵蓋立法和執法兩部分內容，因此需要將《立法法》與《稅收征收管理法》的相關規定結合起來。除了《立法法》對稅收立法(含稅收授權立法)的要求以外，《稅收征收管理法》也應細化稅收征納的制度和程序。
北京市地稅局局長楊志強說，稅收立法的完善，本質上是稅制改革成果在法律上的體現。落實稅收法定原則應當與深化稅制改革結合起來，統籌考慮，同步推進，重點是做好頂層設計，尤其是要做好稅法體系的設計。
楊志強認為，落實稅收法定原則需要一個循序漸進的過程，短時間內廢止各稅種暫行條例、制定所有稅種的法律并不現實。應分清輕重緩急，將條件相對成熟、社會關注度高的稅種，如增值稅、消費稅、房地產稅等先行立法，保證立法質量，并以其為標桿，為其他稅種的立法提供參考。其他稅種也應盡快成立立法小組，加強調研論證，做好準備工作。
楊志強等稅務部門干部還提出，由于稅收立法工作任務繁重、時間緊迫，當前急需加強全國人大及其常委會的組織機制建設，使其具備相應能力。他們建議：一是優化全國人大代表和全國人大常委會委員的知識結構，并考慮增加稅收、稅法專家在全國人大及其常委會的席位，以提高稅收立法的專業性;二是盡快成立專門的全國人大稅法委員會，負責稅收立法的起草、論證、協調、審議、提案工作，排除行政機關“部門利益”對立法公正的不利影響;三是建立健全開門立法工作機制尤其是立法聽證制度，提高人大代表、專家學者和社會公眾對稅收立法的參與度，延長法律草案向社會公布征求意見的時間，確保稅收立法的正義性和可行性。
法定與自由裁量如何統一
稅收的一個重要職能就是調節社會經濟，稅率調整也因此成為政府調控的重要手段之一。記者調研發現，在現行稅種條例上升為法律后，行政機關如何在行使適度自由裁量權的同時保證“權力不任性”，也是各界關注的焦點。
在采訪中，不少企業反映目前稅務行政處罰自由裁量權幅度過大、處罰不公等問題。如，同樣是對發票違章的處罰，國稅可能罰1000元，地稅可能罰500元。雖然都符合法律條文的規定，但對納稅人來說是不公平。本文來源：瞭望觀察網
北京一家稅務咨詢公司的稅務經理李燕(化名)說，上述現象反映的是稅收法律法規落地彈性過大的問題，是對法律尊嚴的傷害，也與依法治國原則相違背。“稅收法定就是要重塑法律的尊嚴，限制自由裁量權的使用，讓權力不能任性。”
也有受訪人士認為，對稅收工具的相機使用不能完全與權力任性劃等號，尤其是當前我國正處在經濟轉型的重要時期，離不開對稅收工具的使用。
一位稅務系統的干部說，在經濟下行壓力較大的形勢下，為扶持小微企業發展，政府減稅采取稅基減半的方式，其實際效果相當于稅率減半。如果采用改變稅率的方式，按照立法機關審議的程序，可能要經過較長時間，難以及時發揮稅收的調節作用。
中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌認為，現代社會的經濟實踐復雜多樣，稅法很難跟上實際的變化。在這種情況下，政府及稅務部門應保有必要的自由裁量權，關鍵是如何保證自由裁量權在稅收法定的框架下運行。
張斌建議，在稅收法定的基礎上，可在法律上部分授權行政機關，可對一些調控性稅種做出適當調整。同時，要賦予和保障納稅人對抽象行政行為提起訴訟的權利，讓遭受到不公平待遇的納稅人有渠道對行政機關的自由裁量權進行申訴，以此來監督政府的行為。
河南省國稅局政策法規處副處長常新友認為，完善納稅人權利救濟機制能夠較好地協調稅收法定與自由裁量權的關系。應落實《行政復議法》和《行政訴訟法》，進一步完善稅務行政復議工作體制及和解、調解等制度。 |
