預算法修改歷程
1994年3月22日,現行的《中華人民共和國預算法》在第八屆全國人大二次會議上通過。
1995年1月1日,預算法正式實施。
2004年,第十一屆全國人大把預算法修改列入立法規劃。2011年11月,預算法修正案草案正式提交十一屆全國人大常委會第二十四次會議審議。
2012年6月,十一屆全國人大常委會第二十七次會議對預算法修正案草案二次審議稿進行審議。
2014年4月,十二屆全國人大常委會第八次會議啟動對預算法修正案草案第三次審議程序。
2014年8月31日,《關于修改的決定》獲得通過。
十年、兩屆人大、四易其稿、征求30余萬條意見……有“經濟憲法”之稱的預算法首次大修在博弈中艱難前行。2014年8月31日下午,十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了《關于修改的決定》。至此,十年修法塵埃落定。修改后的預算法將于2015年1月1日起施行。
改革動向貫穿修法全過程
2014年6月30日,中共中央政治局召開會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》。這一改革動向直接影響著預算法的修改:“強化預算約束”的改革精神寫進了預算法修正案草案總則,改革時間表則促使預算法修正案草案在四次審議后提交表決。
有消息透露,預算法修正案通過后,財稅體制改革總體方案的配套措施最快將于9月初出臺,同時還有一份“財稅改革解讀本”也將隨之面世,這被認為是財稅體制改革行將落地的頭一炮。
其實,縱觀預算法從產生到修改全過程,始終緊扣改革脈搏。
1994年,我國開始實行分稅制財政管理體制改革,即根據中央政府和地方政府的事權確定其相應的財權,通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。改革基本完成后便產生了現行的《中華人民共和國預算法》。
限于當時的主客觀條件,預算法中沒有明確劃分各級政府之間的事權,分稅制只是在中央和省級為代表的“地方”之間初步建立,省以下并沒有真正落實分稅制。問題與矛盾的積累造成基層政府財政保障能力不足,地方隱性負債已形成天文數字,“土地財政”問題也成為社會批評指責的主要對象之一。
早在2002年,全國人大常委會預算工作委員會就已經開始籌備預算法修改的草案,直到2004年,第十一屆全國人大才把預算法修改列入立法規劃修訂。修法兩年后,時任全國人大常委會預工委法案室主任的俞光遠曾對媒體表示,新修訂的預算法力爭當年8月提交一審。但是,直到2011年11月27日,預算法修正案草案一審稿才正式提交十一屆全國人大常委會第二十四次會議審議。2012年6月29日,十一屆全國人大常委會第二十七次會議對預算法修正案草案二次審議稿進行審議,同時對外公開并征求各方面意見。
相隔1年零10個月后,2014年4月23日,十二屆全國人大常委會第八次會議才啟動對預算法修正案草案第三次審議程序。而按照立法法規定,列入常委會會議審議的法律案,擱置審議滿兩年將終止審議。也就是說,如果預算法修正案草案不能在這次常委會會議上審議的話,就會成為廢案。導致這次審議推遲的原因是,等待黨的十八屆三中全會召開并提出關于預算制度改革的要求。
黨的十八屆三中全會指出,實施全面規范、公開透明的預算制度。隨后,“充實、完善公開內容”,“明確公開時間”等,寫進了預算法修正案草案三審稿。
尹中卿是全國人大財經委副主任委員,多次參與預算法修改工作。在參加2014年8月底最后一次全國人大常委會的分組討論時,他用了三個“比較”來形容此次預算法修改:“比較好地體現了黨的十八大和十八屆三中全會決定精神,比較好地與中央剛剛批準的財稅體制改革總體方案進行了協調,比較好地回應了社會關切。”
人民掌管“錢袋子”的愿望不再遙不可及
財政預算是一個國家的賬本,收入與支出牽涉到千家萬戶。預算法則是以法的形式來規范“錢從哪里來,用到哪里去”的規則。要實現由人民掌管“錢袋子”,必然會壓縮政府的財政自由度,而觸動利益和限制權力的改革是最易遭遇阻力的,預算法修法歷程的艱辛,某種程度上也反映了改革道路的曲折。
十年博弈,全國政協委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪評價修改后的預算法“比較好地體現了法律精神”。
“政府的全部收入和支出都應當納入預算”,“政府的全部收入應當上繳國家金庫,任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠”,“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行,不得虛假列支”……相對于現行預算法,修改后預算法在完善預算審查、監督制度,強化預算法律責任等方面有了不小的進步。
蔣洪說,預算法修改的初衷,是要加強社會各界和各級人大及其常委會對政府公共資金使用的監督和審批力度,更大程度地保證公共資金的有效和公平使用。預算改革的關鍵點也正是要保障預算資金的使用符合社會公眾的利益和愿望,要用法律形式明確人大與政府之間的權責關系。因此,在預算資金使用過程中,人民代表大會能否對預算資金使用發揮有效的審批和監督作用至關重要。
對此,修改后的預算法完善了立法宗旨,明確“規范政府收支行為,強化預算約束,加強對預算的管理和監督,建立健全全面規范、公開透明的預算制度”。政府從過去的管理主體轉變為管理對象,在蔣洪看來,強調用法律約束行政權力,預示著讓人民監督“錢袋子”的愿望不再遙不可及。
修改后的預算法還進一步規范和明確了人大對預算的審查和批準權,加強了預算的透明度和法制化。比如,規定財政部門應當在每年人代會會議舉行的45日和30日前,將中央和地方的預算草案的初步方案提交全國人民代表大會財政經濟委員會和地方人大財經委進行初步審查。
報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。修改后的預算法要求本級一般公共預算支出,按其功能分類應當編列到“項”,按其經濟性質分類,基本支出應當編列到“款”。而且,對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執行情況,列舉了重點審查內容。
后續完善空間仍然很大
審議四審稿時,全國人大常委會委員任茂東仍然堅持在中央預算的支出里面要編制到項目的規定。他說,理由很簡單,1999年第九屆全國人大常委會通過的《加強中央預算審查監督的決定》規定,中央本級預算的經常性支出按中央一級預算的單位編制,中央預算建設性支出、基金支出按類別以及若干重大項目編制。“15年過去了,現在還說做不到,我不知道是不是在挑戰法律?”
類似情況還有。比如蔣洪指出,黨中央提出全口徑預算,但是修改后的預算法并沒有在法律中落實全口徑預算精神。“在法律上構建公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算組成的"四本預算"體系,在預算完整性方面取得了進步,但距離全口徑預算的目標還有差距。”蔣洪說,目前預算體系只體現了“收”和“支”,沒有體現資產負債。“這就會導致很多支出轉換為另外的資產,而一旦轉移為另外一種資產,就脫離了人民與人大的監督視野。”
對此,財政部財政科學研究所所長賈康的理解是:“基于中國的國情和中國配套改革的漸進,預算法本次也只能采取有限修改的原則,追求有限目標。”
賈康說,修改后的預算法規定:“各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制。”這樣的規定符合“權力權衡”原則指導下的制度建設方向,但是,如何在具體方案上落實相互制約和相互協調的運行機制,還有待未來根據客觀條件變化而逐步完善與明確。現階段的這種表述隱含了對探索過程的準許與鼓勵。
績效預算,是以結果是否實現預期目標為標準和導向,通過建立績效預算評價體系,實現對財政資金的全程科學管理。我國在這方面已經形成明確導向,但實際工作層面還剛剛起步,許多重要事項尚在探討中,所以這次預算法修改中,僅規定了“各級預算應當遵循講求績效和收支平衡的原則”,沒有就建立和完善績效預算管理制度、推行績效預算作進一步的規定。賈康說,這些相當復雜的問題,需要在日后實踐中,根據經驗來分步補充修改和細化預算法中關于績效的相關制度。 |
