編者按新《立法法》對稅收法定原則的意義不僅僅是將稅收立法的條款單獨列示和位置提前，更重要的是它突出了稅收特殊重要的地位和作用。這不僅在更大程度上體現了對居民財產權利的保護，打響了“落實稅收法定原則”的“關鍵一槍”，為一些稅種從條例上升到法律打下了良好的制度基礎，而且必將對我國全面依法治國產生強大的推動作用。
《立法法》的修訂，經全國人大常委會兩次審議后，在剛剛結束的十二屆全國人大三次會議上表決通過。這是該法施行14年以來的首次修訂，也是貫徹落實黨的十八屆四中全會“依法治國”方略的重要保障。在《立法法》此次的修訂中，對于稅收立法的表述發生了重大變化。這一變化彰顯了稅收應有的地位和作用，對于貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“稅收法定原則”具有重大的意義。
一、新《立法法》對稅收立法表述的變化
修訂前，我國《立法法》對稅收立法的表述主要體現在第八條：“下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項”。
這一表述將稅收列為“只能制定法律”的事項，體現了其對稅收地位一定程度的重視。但是，與此前被列入同一款的金融、財政相比，稅收的特征卻有著明顯的不同：稅收是政府依靠國家強制力進行的，具有強制性、無償性；而金融、財政卻不具有“無償”的特征。稅收的這些特征決定了其應該與法律對政治權利、人身權利的剝奪一樣，在《立法法》中處于同等重要的地位，而不應該被“淹沒”在金融、財政等眾多事項中。
正因如此，在此次《立法法》的修訂中，對稅收進行了科學、準確的定位。具體修訂的內容包括：一是在第八條“下列事項只能制定法律”中列舉的第八項“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”中，將關于稅收立法的內容單獨列示出來，新增加一條“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”；二是將這一新增加的條款位置提前，排列在第（六）項，使之與“（四）犯罪和刑罰”、“（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”并列，以體現法律對居民人身權利、政治權利、財產權利的充分、平等保護。這種“位置提前”的做法將稅收立法的條款排在了“對非國有財產的占用”以及“財政、金融、外貿的基本制度”之前，彰顯了稅收特殊重要的地位和作用。
二、新《立法法》中體現的稅收法定原則
新《立法法》對稅收地位的重視和提升，充分體現了稅收的本質及其所蘊含的稅收法定原則。稅收本質上是政府通過征稅取得財政收入、并將其用于提供公共服務的“社會契約”關系。在這一關系中，政府征稅“天然地”具有強制性和無償性特征：自稅收產生伊始，不論在歷史發展的哪一個階段，或者在哪一個國家，納稅人如果不繳納稅款，都會受到法律的制裁；政府征稅之后也不會將稅款直接償還給納稅人。稅收的強制性、無償性特征往往使其在社會經濟生活中產生重大的影響：面對稅負變化，社會成員的反映往往非常敏感。即便是稅收政策的一點細微的變化，也可能引起老百姓強烈的“稅感”和快速的“反彈”。綜觀古今中外、世界各國，許多次經濟的波動、社會的動蕩以及政權的更迭都由稅收而起。稅收在社會經濟生活中的重要程度可見一斑。
正是由于稅收的無償性特征和對社會經濟的重大影響，稅收法定原則—這一旨在保護居民財產權利的稅收基本規則—才會逐漸產生和發展。如今，“政府征稅必須得到人民的認可”這一稅收法定的核心理念，已經成為現代法治國家在稅收上的普遍做法。現代法治國家大都通過“大法”規定：不立法，不得征稅。從本質上來說，這是對居民財產權利的一種有力的保護，是防止政府濫用征稅權、侵害居民財產權利的基本保障。也正是出于保護居民財產權利的意圖，黨的十八屆三中、四中全會都對稅收法定問題進行了明確的闡述。
從這個角度來看，新《立法法》對稅收法定原則的意義不僅僅是將稅收立法的條款單獨列示和位置提前，更重要的是，它突出了稅收特殊重要的地位和作用，特別設立了稅收立法的基本程序。這一條款正是稅收法定原則的本質要求，是實現“征稅必須經得民眾認可”的基本制度保障。
三、落實稅收法定原則的“第一步”
要貫徹落實稅收法定原則，制度保障必不可少。其中，至關重要的一環就是：在立法程序上明確“稅收的基本制度只能制定法律”—這正是《立法法》此次修訂的內容之一。這一修訂非常及時、到位。從我國當前的情況看，18個稅種中，只有3個是人大審議通過的法律，其余15個稅種全部是國務院制定的條例，將這些稅種由條例上升為法律、落實稅收法定的任務非常重，阻力也非常大。在這種情況下，首先修訂稅收立法的基本規則、在《立法法》中明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，便顯得非常迫切而重要。
《立法法》是一部規范國家立法活動的法律，包括稅收法律在內的各類法律的制定都必須嚴格按照《立法法》的規定來進行。對稅收而言，《立法法》此次的修訂從法律上保證了稅收法定原則的貫徹落實：自新的《立法法》生效之日起，稅收的基本制度只能通過人民代表大會來制定。可以說，這是我國貫徹落實稅收法定原則的“第一步”，也是非常關鍵的一步，具有里程碑式的意義。它不僅在更大程度上體現了對居民財產權利的保護，打響了“落實稅收法定原則”的“關鍵一槍”，為我國15個稅種從條例上升到法律打下了良好的制度基礎，而且必將對我國全面依法治國發揮強大的推動作用。
本文來源：經濟日報,作者郝如玉系全國人大財經委副主任委員、首都經貿大學博士生導師；曹靜韜系首都經貿大學副教授 |
